Пояснительная записка к Федеральному закону 282-ФЗ 03.07.2016

ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
к проекту федерального закона «О внесении изменений
в отдельные законодательные акты Российской Федерации
в части линейного судоходства»
Обоснование целей законопроекта.
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части линейного судоходства»
(далее — законопроект) предусматривает нормативно-правовое регулирование
условий создания и функционирования линейного судоходства в Российской
Федерации.
Настоящий законопроект разработан с целью совершенствования
правовых условий, регулирующих правоотношения, возникающие при
осуществлении перевозок грузов, пассажиров и их багажа в форме линейного
судоходства.
Законопроект призван создать благоприятные социально-экономические
условия в сфере функционирования линейного судоходства, основанные на
балансе интересов государства, перевозчиков и потребителей их услуг, а также
обеспечить повышение конкурентоспособности морских портов Российской
Федерации за счет их развития как международных транспортно-
логистических центров.
Обоснование необходимости принятия законопроекта.
Основной задачей, стоящей перед законопроектом, является
упорядочивание процессов организации и осуществления перевозок морским
транспортом в форме линейного судоходства в Российской Федерации.
Одно из ценнейших преимуществ линейного судоходства для
потребителей и государства заключается в создании стабильных во времени и
прогнозируемых по расписанию маршрутов перевозок морским транспортом,
обуславливающих тяготение грузовой базы и пассажиропотока к
обязательному порту захода морской линии, что, в свою очередь, создает
мультипликативный социально-экономический эффект для развития морского
порта как логистического хаба, обладающего стабильными транспортными
направлениями. Прогнозируемый потенциал транспортного потока,
формируемого морскими линиями, создает условия для привлечения
долгосрочных инвестиций в портовою инфраструктуру.
25101845.doc
В настоящее время осуществление морских перевозок в форме линейного
судоходства в Российской Федерации не имеет законодательных условий
государственного регулирования.
Порядок открытия, регистрации и функционирования морских линий
осуществляется в соответствии с Рекомендациями Государственной службы
морского флота Министерства транспорта Российской Федерации по
открытию, регистрации и функционированию грузовых, пассажирских и
грузопассажирских морских линий 2002 года (далее — Рекомендации), которые
устарели, требуют переработки и в то же время не являются нормативным
актом.
Вместе с тем Федеральное агентство морского и речного транспорта
продолжает осуществлять регистрацию морских линий в соответствии с
указанными Рекомендациями. На июль 2013 г. в Российской Федерации
зарегистрировано 108 морских линий, на которых задействовано 394 судна.
При этом статистические показатели характеризуют концентрацию
существующих морских линий на наиболее экономически привлекательных
направлениях, без учета социально-экономических потребностей в работе
морской линии региона присутствия, что отражено в приведенной ниже
таблице № 1.
Таблица № 1. Данные о географической локализации морских линий
Название Число Число Число
Линий Операторов Судов
Дальневосточный бассейн
Находка 3 3 11
Ванино 3 3 5
Сахалин 4 2 6
Восточный 9 9 38
Владивосток 22 16 47
Итого 41 33 107
Северо-Западный бассейн
Санкт-Петербург 33 28 191
Калининград 8 6 18
Архангельск 3 1 6
25101845.doc
Название Число Число Число
Линий Операторов Судов
Итого 44 35 215
Южный бассейн
Астрахань Каспий 1 1 2
Новороссийск 14 12 54
п. Тамани 6 6 12
Таганрог 2 2 4
Итого 23 21 72
ИТОГО 108 89 394
Приведенные выше данные объективно свидетельствуют об устойчивой
тенденции формирования перевозчиками морских линий на крупнейшие
морские порты Российской Федерации в условиях отсутствия регулятивных
механизмов порядка их регистрации.
Учитывая, что в настоящее время безусловная регистрация и
пролонгация работы морской линии осуществляется Росморречфлотом по
формальному заявлению перевозчика в условиях отсутствия критериев работы
морской линии и инструментов их контроля, а также механизма прекращения
их регистрации, можно сделать вывод о бессистемном процессе развития
рынка линейного судоходства, не отвечающего интересам широкого круга
потребителей по следующим основаниям.
По своему характеру не все зарегистрированные в настоящее время
морские линии отвечают ключевому принципу линейного судоходства —
публичности предоставления услуг морской перевозки. Часть
зарегистрированных морских линий практикует перевозки грузов одного — двух
крупных корпоративных Клиентов на основе долгосрочных фрахтовых
соглашений, и не предоставляет свои услуги другим потребителям. Данный
факт объясняет наличие такого значительного количества зарегистрированных
морских линий.
Ограничение доступа широкого круга потребителей к услугам морской
линии зачастую осуществляется за счет формирования дискриминационной
цены на услуги линии для сторонних потребителей по отношению к
корпоративным клиентам ввиду отсутствия обязанности перевозчика
публиковать единые тарифы морской линии. При таких неравных условиях
формирования тарифов морских линий развитие линейного судоходства в
25101845.doc
Российской Федерации, обеспечивающего качественное развитие
общедоступных услуг линейного судоходства, не представляется возможным.
В то же время в соответствии с приказом Федеральной службы по
тарифам от 20 декабря 2007 г. № 522-т/1 «Об утверждении ставок портовых
сборов и правил их применения в морских портах Российской Федерации» в
отношении линейных грузовых судов действует система предоставления
преференций в виде понижающего коэффициента к ставкам портовых сборов в
размере 0,8 от стоимости каждого судозахода в порт, вне зависимости от
характера работы морской линии. Данная мера государственной поддержки
является одним из важных условий функционирования линейного судоходства
при условии, что морские линии работают на общедоступных, публичных
условиях. Такое положение вещей обусловлено коммерческим риском
перевозчика — оператора морской линии, берущего на себя обязательства
соблюдения линейными судами объявленного расписания, вне зависимости от
загрузки судна.
В результате отсутствия установленных законодательством системных
принципов предоставления услуг в форме линейного судоходства сложилась
существующая практика, при которой государство предоставляет преференции
морской линии в целях компенсации рисков недогруза судна, в то время как
линия осуществляет перевозку грузов ограниченного круга клиентов,
гарантирующих стабильную загрузку судна по долгосрочным контрактам. При
этом предоставление услуг морской линии широкому кругу лиц ограничено
или вообще не производится.
В связи с этим основной целью законопроекта является устранение
изложенных несоответствий и создание оптимальных условий для развития
линейного судоходства в Российской Федерации.
Принятие предлагаемого законопроекта позволит обеспечить баланс
интересов государства в части целевой поддержки развития социально
значимых для потребителей видов морских линий, интересов перевозчиков в
части защиты конкуренции в сфере услуг морских линий и интересов
потребителей в части появления регулярных транспортных маршрутов,
обладающих прогнозируемым расписанием на определенный период времени
и прозрачной тарифной политикой.
Следует подчеркнуть, что линейные перевозки являются именно формой
организации предоставления услуг морского транспорта в виде регулярных
рейсов, совершаемых между определенными портами по объявленному
расписанию, с одинаковыми условиями для неограниченного круга
потребителей.
25101845.doc
Важным является принцип законопроекта, основанный на свободе
перевозчика в добровольном выборе формы предоставления своих услуг.
Законопроект предлагает установить систему государственных
преференций, в том числе приоритетность обслуживания в порту и льготы по
уплате портовых сборов, в отношении зарегистрированных морских линий,
зависящую от соблюдения перевозчиком ряда обязательств, таких как
соблюдение расписания и характеристик морской линии на объективно-
рациональный период времени, общедоступность к информации об условиях (в
том числе стоимости) работы линии, являющихся принципиальными для
широкого круга потребителей. При этом сохраняется право перевозчика
осуществлять перевозки с характерными для морских линий условиями, не
регистрируясь и не беря на себя обязательства, предусмотренные
законопроектом.
Для формирования нормативно-правовых условий закрепления
понятийного аппарата морских линий, линейного судоходства, а также порядка
создания и функционирования морских линий представляется оптимальным
внесение изменений в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации,
а также внесение дополнений в Пояснительная записка к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-
ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Решения, предлагаемые законопроектом и его основные положения.
Статьей 1 законопроекта предусматривается внесение изменений в
Кодекс торгового мореплавания (далее — Кодекс) в части дополнения
положений Кодекса новой главой, регулирующей правоотношения в сфере
линейного судоходства.
Статьей 1141 законопроекта устанавливается определение понятия
«линейное судоходство», уточняются условия взаимодействия субъектов
правоотношений в сфере линейного судоходства.
Статьей 114 законопроекта устанавливаются понятийный аппарат и
условия соблюдения общих принципов линейного судоходства. Данной
статьей вводится понятие «морская линия», определяются виды линий, а также
устанавливаются критерии линейности. Введение классификации видов
морских линий обусловлено необходимостью дальнейшего регулирования
процессов регистрации морских линий в Положении о морских линиях,
предусмотренного статьей 1144
, с учетом различий грузовых и пассажирских
линий по техническим и эксплуатационным характеристикам.
25101845.doc
Пунктом 4 статьи 114 вводится ключевой «критерий линейности»,
призванный ограничить регистрацию в качестве морских линий перевозчиков,
предоставляющих свои услуги на долгосрочной основе ограниченному кругу
лиц.
л
Статьей 114 закрепляется понятие «линейное судно», а также
предоставляется линейному судну право первоочередного захода в морской
порт и право на первоочередное обслуживание, в том числе при осуществлении
пограничного, таможенного, миграционного, санитарного и иные видов
контроля, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Согласно приказу Минтранса России от 20 августа 2009 г. № 140
«Об утверждении Общих правил плавания и стоянки судов в морских портах
Российской Федерации и на подходах к ним» предусмотрено внеочередное
(приоритетное) право захода в порт судам, терпящим аварию или бедствие,
имеющим на борту больного или следующим для оказания помощи и так
далее, в том числе работающим на регулярных линиях.
Статьей 1144 проекта сформулированы основные цели, условия и
порядок регистрации морской линии, определен орган регистрации, а также
определяются условия и порядок прекращения регистрации морской линии.
Статьей также предусмотрены условия, не являющиеся основанием
прекращения регистрации морской линии. В соответствии с этой статьей
регистрация морской линии осуществляется на основании решения органа
регистрации. Сохранение разрешительного порядка регистрации морских
линий обусловлено необходимостью проведения органом регистрации
проверочных мероприятий, обеспечивающих подтверждение заявленных
перевозчиком параметров работы морской линии, а также выполнения
условий, предусмотренных законопроектом, для ее регистрации. В случае
введения уведомительного порядка регистрации морских линий ожидается
возникновение рисков предоставления преференций чартерным перевозчикам.
Также установлен объективно-рациональный минимальный срок
регистрации морской линии — не менее полугодового периода или периода
навигации. Целесообразность определения такого минимального срока
регистрации морской линии объясняется необходимостью при создании
морской линии построения долгосрочных схем взаимодействия между морской
линией, стивидорами, береговыми службами, грузовладельцами,
туристическими и агентскими компаниями. При этом создавать зависимость
регистрации линии от количества судозаходов в определенный период времени
представляется нецелесообразным ввиду возможности создания объективно
оправданных линий с минимальным числом судозаходов.
25101845.doc
7
Предусмотренная пунктом 7 статьи 114 норма, обязывающая оператора
морской линии возместить полученные льготы при прекращении работы
морской линии до истечения первого минимального периода регистрации,
обусловлена необходимостью обеспечения гарантий надежности морской
линии перед потребителями ее услуг — грузовладельцами и пассажирами.
Данная норма призвана исключить случаи регистрации недобросовестных
перевозчиков, предполагающих воспользоваться преференциями, не имея
намерения создать функциональную морскую линию.
Учитывая, что работа морской линии на протяжении определенного
периода создает условия для формирования в морском порту грузовой базы и
пассажиропотока, дальнейшее финансовое стимулирование перевозчика
продолжать работу морской линии не требуется. Наличие сформированного
круга потребителей является привлекательным для иных участников
линейного судоходства.
В соответствии с пунктом 6 статьи 1144 основанием для прекращения
регистрации морской линии являются заявление оператора морской лини, а
также решение органа регистрации, если установлено, что оператором морской
линии не исполняются принятые им обязательства.
К таким случаям относятся:
отказ перевозчика в принятии к перевозке грузов, пассажиров и их
багажа на условиях морской линии при наличии технической возможности,
свободных грузовых помещений и (или) пассажирских мест (пункт 3
статьи 1142
);
неопубликование расписания, тарифов и ставок морской линии (пункт 1
статьи 1147
);
неисполнение обязательств по соблюдению расписания морской линии
(пункт 2 статьи 1147
).
При этом законопроектом предусмотрены случаи освобождения
оператора морской линии от ответственности за невыполнение расписания
работы морской линии, в том числе в случаях, произошедших вследствие
обстоятельств непреодолимой силы, которые оператор морской линии не мог
предотвратить, включая явления стихийного характера, военные и иные
действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации
(пункт 1 статьи 114 ), а также в случае отклонения от расписания в связи с
заменой линейных судов на морской линии на срок не более четырех суток
(пункт 3 статьи 1146
).
Г осударственный контроль и надзор соблюдения условий
предоставления услуг на морских линиях будет осуществляться Федеральной
25101845.doc
8
службой по надзору в сфере транспорта в рамках исполнения пункта 5.1.2
постановления Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 398
«Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере
транспорта» с учетом положений Федерального закона от 26 декабря 2008 г.
№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля».
Статьей 1145 законопроекта закрепляется обязанность оператора морской
линии опубликовать установленные им тарифы морской линии. Данное
обязательство применяется только в отношении тарифов на перевозку грузов и
пассажиров и не влечет обязанность оператора публиковать тарифы на иные
услуги морской линии. При этом сохраняется право оператора морской линии
изменять опубликованные тарифы морской линии по своему усмотрению в
режиме «онлайн». Заключение договора морской перевозки будет
осуществляться в соответствии с актуальным тарифом, установленным
оператором морской линии на момент обращения потребителя услуги. При
проведении общественных обсуждений законопроекта такой подход в
формировании тарифной политики морских линий был поддержан
представителями деловых кругов, осуществляющих в настоящее время
деятельность в сфере линейного судоходства в Российской Федерации.
В проекте статьи 1146 вводится обязательство оператора морской линии
устанавливать расписание на весь период работы с правом внесения изменений
в расписание по окончании первого минимального периода функционирования
линии. Данная норма призвана обеспечить прозрачность и прогнозируемость
работы морских линий, являющихся существенными условиями линейного
судоходства, в части обязательности наличия расписания морской линии с
момента ее регистрации и сохранения его в течение первого минимального
периода работы линии.
Законопроектом закрепляется обязанность оператора морской линии
опубликовать ключевые условия работы морской линии, являющиеся
принципиальными для широкого круга потребителей ее услуг.
Статьей 19 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. №261-ФЗ
«О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что
оказание в морских портах услуг по использованию отдельных объектов
инфраструктуры морского порта, а также по обеспечению безопасности
мореплавания в морском порту и на подходах к нему осуществляется на
платной основе (портовые сборы). При этом Закон не содержит каких-либо
25101845.doc
изъятий, позволяющих устанавливать иной режим уплаты портовых сборов в
отношении линейных судов.
Статья 2 законопроекта предусматривает внесение изменений в
Пояснительная записка к Федеральному закону «О морских портах в Российской Федерации и о внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»,
закрепляющих применение в отношении линейных судов понижающего
коэффициента к установленным ставкам портовых сборов в морском порту,
в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Место законопроекта в системе действующего законодательства.
Место законопроекта в системе законодательства определяется
предметом его правового регулирования. Согласно пункту «а» статьи 71
Конституции Российской Федерации изменение федеральных законов
находится в ведении Российской Федерации. В связи с этим принятие
федерального закона «О внесении изменений в Кодекс торгового мореплавания
Российской Федерации в части государственного регулирования линейного
судоходства» соответствует сфере ведения Российской Федерации.
Согласно Классификатору правовых актов, утвержденному Указом
Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. №511, законопроект
относится к институтам «Морские перевозки» (200.120.030), отрасли
«Международные отношения. Международное право» (200.000.000).
Реализация законопроекта послужит созданию благоприятных
социально-экономических условий в части организации и функционирования
линейного судоходства, а также повышения конкурентоспособности морских
портов Российской Федерации за счет их развития как международных
транспортно-логистических центров.
Прогноз социально-экономических и иных последствий принятия
законопроекта.
Принятие настоящего законопроекта не потребует дополнительных
расходов из федерального бюджета.
Реализация предлагаемых решений не повлечет изменения объема
полномочий и (или) компетенции органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и (или) органов местного самоуправления, выделения
дополнительных ассигнований из соответствующих бюджетов, сокращения
доходной части соответствующих бюджетов

Понравилась статья? Поделиться с друзьями:
Добавить комментарий

;-) :| :x :twisted: :smile: :shock: :sad: :roll: :razz: :oops: :o :mrgreen: :lol: :idea: :grin: :evil: :cry: :cool: :arrow: :???: :?: :!: